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加拿大华人移民政策的演变及其原因

作者: 王丽芝

华人在加拿大人口总数中所占的比例虽然不大,但在加拿大移民史中乃至在加拿大整个历史中却占有一席特殊的重要位置。加拿大的历史学家,无论他(她)是否持有种族偏见,在论述加拿大早期西部开发时都不能不提及华人所做出的贡献;在论述加拿大政府的移民政策时,都不能不提及征收华人移民人头税以及1923年的《中国移民法案》。因此,我们在研究加拿大历史过程中就更应该重视对我们海外同胞这段历史的探讨。

根据1981年加拿大人口统计数字材料计算,在加拿大2400多万人口中,华人有8.9万,占1.2%。近年来随着移民人数的增加,华人所占的比例也有明显的提高。

从目前所掌握的材料看,加拿大华人华侨史一般从1858年讲起。虽传说在此之前也曾有华人到过现今的加拿大,但由于一方面缺乏详实的材科,同时无论就数量还是性质而言都无法与近代以来的移民浪潮相比,在许多著作中,这段历史也就被一带而过。在国外的加拿大华入史著作中,加拿大华人历史阶段的划分略有不同,有的分四个阶段,有的分五个阶段或更多,但无外乎这样几个时期:自由移民时期(1858—1885年);征税限制时期(1885—1923年);禁止时期(1923—1947年);解禁放宽时期(1947年一1967年);平等时期(1957车一目前)。从这一历史时期的划分中我们可以看出以下几个特点:第一,拿加大政府对华人移民政策的演变是这一划分的基本依据,第二,在100多年的历史中,加拿大华人在相当长的一段时期内受排挤,没能成为自己命运的主宰,更谈不上享受普通公民的权利,第三,在加拿大这个由诸多移民构成的国家中,只有华人这个民族受到由加拿大联邦政府颁布的专门移民条例的限制,而其他民族均末受到这种特殊的待遇。因此,考察这段历史时我们不能不问道:加拿大为什么早期敞开大门让华工出入,而中期却变本加厉的加以排斥,后来又逐渐趋于缓和了呢?在加拿大政府制定移民政策过程中,究竞哪些因素起着主导作用、哪些因突起者推波助澜的作用?当然,在加拿大历史上,尤其在不列颠哥比伦亚省,排华事件时有出现。这里所强调的是联邦政府制定的对华人移民的政策,而非地方上所出现的对华人的反应。

一般说来,任何事物的产生都有多种因素促成。加拿大华人移民政策的形成也离不开这条规律。文化、种族和意识形态等方方面面或多或少地影响着加拿大政府政策的制定。加拿大萨斯喀彻温大学教授彼得·李在他的《加拿大华人与华人社会》一书中是这样分析的:“华人从未被看作加拿大永久居民,而只是作为廉价劳动力来补充白入工人的短缺。”【彼得·李:《加拿大华人与华人社会》,加拿大牛津大学出版社,1988年版 p1】“不能将社会上各个部门对华人的歧视只看作是单纯的因白人惧怕非白人而出现的历史偶然事件。剥夺公民权、禁止移民和职业竞争的限制等得到国家的认准,并被制度化。而这种制度性种族歧视又根源于‘经济结构’,因为从雇主角度上,通过剥夺一个种族的政治权利和公民权,便基本上限制了被歧视的种族进行讨价还价的权利,从而降低了他们在劳动市场上的价格和社会上的地位,反之又为分裂的劳动力市场找到根据。这是一种保证在工业生产中脏活累活由一个收入相当低的种族集团承担的有效机制,而同时白人却在获得更高的工资,从事低贱作业的种族集团的低下地位又强化了该集团在社会上的危弱地位。由此可见,将一个种族划定为不可同化的劣等种族是使种族剥削合理化的需要。李氏的这一分析是深刻的,揭示了加拿大产生排斥华人移民间题的根源所在,那就是加拿大的社会经济结构决定了加拿大政府不同时期华人移民政策的制定。换句话说加拿大华人移民政策也是加拿大资本主义发展过程中的产物。

透过加拿大华人100多年的历史可以清楚地看出,无论是早期的欢迎,还是中期的限制、禁止,以至后来的宽容、平等,无一不与加拿大整个社会当时的经济发展状况紧密相关。为保证经济的顺利发展而不断地调整劳动市场的短缺或过剩,由此决定对华人移民采取哪种政策,这便是加拿大政府制定华人移民政策的根本出发点。

从1858年首批华工从美国西部来到不列颠哥伦比亚,到1885年加拿大联邦政府通过征税华工人头税法案为止,华人出入加拿大境基本上未受到法律上的限制,故被称为自由时期。这一时期在加拿大历史上有十分重要的地位。1867年英属北美殖民地的统一大业初步告成,安大略、魁北克、新斯科舍和新不伦瑞克4省联合成立了加拿大自治领。联邦政府建立后的首要径务是尽快统一从太平洋沿岸列大西洋沿岸的各殖民地,迅速发展经济。而当时发展经济以及进一步完成统一大业的关键在于发展交通事业,尤其是铁路交通。因比建设一条从西至东横贯大陆的铁路成为当时加拿大经济发展乃至社会生活中的一件大事。但在北美这片广阔的土地上人口稀少、极度缺乏劳动力。而许多欧洲移民来到这里后很快便又转向对他们更有吸引力的美国,正是在这样的背景下,一批批华工先从美国、后又直接从中国来到加拿大。这里应该指出的是,许多华工并非自觉自愿来加,而是受加拿大铁路建设承包商及其在中国的代理人雇佣,以契约劳工的名义来到加拿大。 “就1881年而论,加拿大致府曾批准过翁达唐克建筑公司自广东直接雇用17000名苦力。”华工的到来无疑缓解了劳动力市场的短缺状况况且华工又以吃苦耐劳而若称。所以,尽管在不列颠哥伦比亚省已出现严重的排华活动,甚至在省立法机构强烈呼吁联邦政府采取某种行动时,联邦政府仍坚持不采取限制措施。联邦政府总理麦克唐纳曾告诉不列颠哥伦比亚省的代表:如果他们需要铁路,就必须接受中国建设工人。麦克唐纳于1882年还曾表示:“当铁路横跨大陆,并且有了陆运欧洲移民和劳工前往不列颠哥伦比亚的工具,即是说,当克服了短暂的困难后,(本人)将在某合理情况下,加入禁止(华人)长期移民的行列,是颇为适宜的事”。果然,1885乍太平洋铁路一竣工,加拿大政府便通过限制华人入境的法令。

早在1900年,一位研究美国华工问题的学者就尖锐地指出:最初几年,华人受到欢迎和称赞,他们几乎被认为是不可缺少的,因为当时种种族恶感服从于工业需要。这一分析同样适用于早期的加拿大华人史。

根据1885年的法令,华工入境需交人头税。最初为每人50元,1901年增至100元,1904年猛增到500元。为了钳制华工的大量流人,部分地消除国内的排华情绪,同时又不会导致切断廉价劳动力的来源,加拿大政府采取了这一加以限制的措施。附带指出,据统计,华工人头税是笔相当可观的收入,从1886年至1923年,加拿大从这项收入中共获2300万元。据说,矗立在维多利亚的省政府联合大厦便是用此项开支建造的。

1882年美国通过排华法案,时隔3年加拿大也采取了限制措施,可见,加拿大的移民政策直接受到美国的影响。可是,为什么加拿大没有象美国那样把门关起来,而是让华工用交买路钱的方式保持有一定的数量的流入?而到了1923年又为什么采取了几乎完全禁止华人移入的步骤,即通过“中国移民法案”呢?要回答这一问题,仍旧需要将华人移民问题置人加拿大一定历史阶段中加以考察,只有了解当时加拿大的的经济发展状况,尤其是劳动力市场状况后才能找到根本的答案。

太平洋铁路完工后,大量的铁路建设工人转入共它部门工作,加拿大劳动力市场的紧缺状况有所缓解。但面临着即将来临的大规模经济发展前景,吸取大量移民仍是刻不容缓之事。虽然加拿大人希望有更多的欧洲移民到来,可对欧洲移民来说,美国比加拿大更让人向往,甚至许多加拿大居民也迁移到南部。无论加拿大人如何看待华工,都不得不正视这一现实:华工是对紧缺的劳动力的补充。正因为如此,加拿大政府在制定政策时仍留有余地,没有完全切断华工的来源。此外,也还有其它因素在起作用,如英国与清政府签订《北京条约》中允许中国移民入境的规定对加拿大有一定约束力,不列颠哥伦比亚省正在寻求开辟远东市场,不能不担心过分地敌视华工,会影响其竞争力。进入20世纪,情形发生很大变化。加拿大经济进入迅速发展阶段,尤其在中部地区,有大量的土地待开发。加拿大政府采取鼓励移民政策,设法吸引欧洲与美洲人来加。而此时,在美国因土地价格的上涨迫使许多人跑到加拿大寻求更好的机会。据统计从1901年到1911年,加拿大净增移民80多方,创历史最高记录。这一时期的移民主要来自英国、美国和欧洲(主要是东欧)。以英国为例,1900年时来加拿大的移民不到1200人,1905年就增加到6.5万人,超过美国的移民数;1912至1913年则达到6.5万人。于此同时,来自美国的移民数量也在以同样的速度
猛增:1900年为1.9万人,1905年为5.8万人,1912年至1913年增加到13.9万人。此外,由于美国边境自由出入,有些移民数字将无法统计,由此算来,来自美国的移民人数恐怕远远不止于此。这一阶段仅乌克兰人移民就高达20万。移民的大量到来使加拿大人口迅速增加,由1901年的5371315人发展到1921年的10379780人。

但同时仍应看到,虽然这一时期来到加拿大的欧美移民较之以往有大幅度的增加,为加拿大中部草原地区的开发提供了可观的人力资源。但1896至1914年间,全加拿大处于经济迅猛发展阶段,特别是工业的起飞急需源源不断的劳动力,来自欧美的移民一时还没有完全满足整个劳动力市场的需求。因此,加拿大政府在制定移民政策时,仍不得不考虑中国移民与本国劳动力市场对廉价劳动力的需求问题。加拿大政府几次提高人头税而没有断然采取全然排斥中国移民于加拿大国门之外的措施,只能是说时机尚未成熟。

第一次世界大战爆发后,许多加拿大白人工人入伍参战,一时许多劳动岗位出现空诀。为解决这一困难,有关方面甚至建议,从中国北方召募5万劳工来满足劳动力市场的要求。但到了第一次世界大战结束后,情况又发生新的变化。经济萧条,大量退伍军人找不到工作,许多人使把失业的原因归咎于亚洲移民的竞争,并因此向当局呼吁禁止亚洲人入境。这样,华人便成为种族主义者攻击的对象,社会上再次掀起排华浪潮。原来对加拿大政府有一定约束力的《北京条约》此时也放置于一旁,因为他们看到中国从未得到任何优惠国待遇。况且作为自治政府有权自行制定移民政策。加拿大各派政治力量也利用华人问题为本党争夺势力,1921年联邦大选的主要竞选题目之一便是华人问题。自由党的竞选纲领中就提出了’加紧限制中国移民”的口号。此时,最充分的理由“自然是种族问题。”加拿大应该继续保持为白人国家,已被视为不仅符合经济需求和种种社会因素,并且在政治和民族两项范畴内.也很有要。【李怀敏:《加拿大华人历史图片集》,多伦多大学出版社,1986年版,第4章】

正是在这样一种形势下,1923年6月30日加拿大通过了《中国移民法案》,翌日公布实施。法案明文规定,此项法案条例专为华人而立;除外交官,商入和学全外,华人一律不准入境;华人一律不准携其亲眷来加。从1923年到1947年,是华人向加拿大移民的最低潮时期,也是华人史上的黑暗时期,据统计,这24年间只有20多名华人进入加境。另一说只有8人。已经定居或侨居加拿大的华人也因有此法案而倍受歧视,处境艰难。外界曾有人预言,照此下去,华人社会可能会自行消灭。

在这种十分艰难的条件下,加大拿华人度过了漫长24个年头,直到1947年加拿大政府宣布废除1923年的《中国移民法案》和1931年入籍条例。从此加拿大华人华侨史进入一个逐渐宽松的发展时期。与以往不同的是,导致加拿大致府持这一姿态的直接原因是特殊的国内、国际环境。

首先,加拿大华人身处逆境而不退缩的奋斗精神为自己在加拿大争得了一定的社会地位。尤其是在第二次大战时期,华人积极参加反法西斯的斗争,如参加各种宣传和后勒服务,主动认购公债(通常超额认购)。华裔青年积极参军参战,等等。第二,中国人民在抗日战争中所表现出来的非凡的斗争精神在加拿大引起反响,许多开明人士积极声援并以其他形式表示支持,诺尔曼.白求恩大央堪称其中典范。战后,中国在国际事务中也开始有一定的发言权。第三,美国于1943年废除其排华法案,加拿大身为邻因此时也不得不考虑本国政策。联邦总理麦肯齐·金于1943年7月在联邦众议院中承认加拿大的中国移民政策是错误的,需要加以纠正。同年,加拿大与中国国民党政府建立了大使级外交关系。1944年又签署一项协议,其中包括两国国民有到对方国家旅游和居住权利。此外,包括人权和种族平等宣言在内的联合国宪章也在这一年通过。在这样的国际环境下,使中国人感到耻辱的1923年《中国移民法案》无论如何也无法继续下去了。取消该法案是大势所趋,余下的只是时间问题。由于在以什么样的新法取代这一移民法的问题上存有争论,致使加拿大政府拖延到1947年才宣布废除其在1943年使己承认是错误的中国移民法。 、

1947年加拿大华人移民政策的改变是迫于当时国内外形势压力的结果,因此可以说是被动的,其结果也必然带有很大的保留。加拿大政府此举不是完全放弃其主张,而是在更大范围内调整其整个移民政策,以适应战后国内、国际经济发展的新格局。麦肯齐·金在议会中对加拿大战后移民政策做了这样的阐述:移人加拿大是一种优惠,而不是一种权利。加拿大和所有国家一样有权对移民加以限制。政府的政策是通过鼓励移民而促进加拿大人口的增长。政府将通过立法、规章和有效的管理保障、慎重选择那些有利于溶入我们国家经济的移民长久定居。

1923年的《中国移民法案》废除后,末成为加拿大公民的加拿大华侨可以入籍,人籍后可以与他们的妻子和18岁以下的未婚子女在加拿大团聚。但由于联邦未取消关于限制亚洲移民的法规,华人移民问题仍受到一定的歧视。1952年加拿大制定了新的移民条例,但其中仍把国籍、人种和来自的地区作为选择的重要因素。10年后,联邦政府在新颁布的移民条例中,终于放弃了国籍、肤色和人种等方面的歧视,转而更加强调移民的受教育水准和专业技能。但在赞助问题上,亚洲移民却仍比从欧洲土耳其以及中南美洲来的移民受到更多的限制,这便意味着加拿大的移民政策仍未根除种族歧视。

1967年是加拿大华人史上的又一转折点。这一年9月12日,加拿大政府公布了新的移民条例。该条例本着平等相待的原则,消除了以往移民法规中残存的种族歧视因素,进一步强调移民入加拿大国籍的条件是由本人的智能而不是由国籍和人种决定的。从这时起,在法律上华人与其它民族的移民一样受到平等的制约和保护,结束了一个世纪的辛酸历史。当然,从法律到实践仍有距离。如果认为从此之后加拿大华人便不再受任何歧视那只是一种脱离实际的想法。

如何看待1967年加拿大移民政策的这一调整呢?彼得·李在他的书中是这样分析的:1967年的加拿大的许多专业技术人员流向美国,因为那里战后需要大量的技术人员。1953年至1963年的10年间有41263名专业人员和38363名技术工人从加拿大流向美国,而同期内加拿大获得的专业技术人员移民只有125242名。1950年至1963年的13年间,加拿大每年有5476名专业人员流入美国和英国,而移入加拿大的只有7790人,净增2314人。这种状况迫使加拿大政府于1967年改变政策,以便使更多受过教育和具有专业特长的移民进入加拿大。同时还需要指出的另一个重要因素是,第二次世界大战以来,加拿大人门自然增长率呈下降趋势,由1951年的27.2%地下降到1974年的15.4%,而新生儿的死亡率几乎与出生率相抵。显然,靠人口的自然增长将无法满足加拿大国内劳动力市场的需求,出路只有吸收移民。

许多材料表明,近年来加拿大华人华侨的社会经济地位有了明显提高,特别是职业的构成有了显著的变化,许多人步入政府部门和高技术行业。有人视这一变化完全是华人百年奋斗而取得的进展。不错,100多年来,华人自强不息,为改善和提高华人在加拿大的社会地位,做出了巨大的努力。但是,这只是事情的一个方面。如果没有加拿大全社会的经济发展和社会经济结构的变化华人的职业构成也将难以有大的改变。

第二次世界大战后,加拿大由原来的农业国转变为资本主义工业强国,其整个社会职业构成在这一大的环境下发生了变化,仅从参加农业生产的人数的下降便可清楚地看出这一趋势:1881年、全国有将近50%的人口从事农业,‘1901年时这一人数下降到40%,1931年下降到26%,1951年则下降到16%、1971年则只占6%。同时,政府雇员也从1911年的3%增加到1971年的13%,增加了4倍多。

从1935年至1976年,加拿大国内生产总值按固定价格计算增长7.6倍,其中农业部分只增加2倍,而制造业增长9.8倍,建筑业增长11倍,贸易则增长9倍。在这样的总体经济结构中,近年来新的移民比那些先期移民有更好的工作机会只是顺共自然的事,况且战后加拿大政府对移民不仅有数量上的要求,而且越来越强调移民素质的一面,新移民所拥有的技能恰好满足了加拿大劳动力市场的需求。

加拿大是一个移民国家。历史上,移民间题始终是经济与社会发展中的重要因素,华人虽然在加拿大人口中只占很小的比例,但是,作为一个民族的经历则从一个侧面反映了加拿大历史、社会和经济的发展变化。

加拿大幅员广阔,但是人口稀少,移民间题将不可避免地继续成为加拿大进一步发展的重要因素。从目前来看,虽然在政策上已见不到往日加在华人以至亚洲人身上的歧视性条款,但实际上仍谈不上巳实现完全的平等。有关材料表明,加拿大致府仍希望尽可能多地从欧洲争取移民,以继续保持其“欧洲人”特性。而从这几年的移民情况来看,除1987年的移民数接近政府提出的“计划数字”外,其他几年均未达到。例如,1985年预订的移民指标在11.5万人到12.5万人之
间,而实际达到的数字却刚满10万人。另外,据有关方面估计,照目前的情况发展,到本世纪末加拿大的人口将会减少,并会由此带来一系列的社会后果。情况表明,加拿大要继续发展经济,就必须保持其人口的持续稳定的增长;而人口的增长仅靠国内人口的自然增长是远远不够的,因此,移民将是解决这一难题的重要出路。而只有在对持新老移民问题上采取平等一致的原则才会收到良好的效果。
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2001-12-30 -05:00

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