本文发表在 rolia.net 枫下论坛抗震救灾简报



（2008年第9期）



汶川地震应对政策专家行动组

2008年5月28日

Wenchuan Earthquake Taskforce (WET)







好心帮倒忙--无序捐赠的后果



很多人担心捐钱会被中间机构截留挪用，或者认为捐东西比捐钱更能代表个人的心意，所以坚持把钱变成东西寄送到灾区。汶川地震后，中国邮政宣布对个人寄往地震灾区的捐助包裹免收邮费，更是无意中激励了这种捐助行为。之后，公众关心的问题自然就是：我捐给灾区的东西是否到了灾民手里？针对此情况，本文根据国际经验介绍一下公众自发捐助给救灾的组织和管理环节带来的种种问题（本文不涉及根据救灾指挥部统一发布的需求信息而产生的有组织的物资捐赠行为）。

每一次自然灾害之后，都有大量公众自发地给灾区捐东西，最常见的就是捐衣被，药品，和食品。公众的捐赠行为在推动灾区的物质重建和精神重建中起到了重要作用。但需要提醒大家的是，自发的捐助也常常会带来人们意想不到的负面效应。总的来说有三方面，第一，有很多灾区并不需要的东西被送到灾区，造成大量浪费。第二，灾区工作人员必须花费紧缺的人力对各种自发捐献的物资进行运输、分类、储存和分配，甚至要销毁大量不需要的捐赠品。第三，大量的捐赠会造成严重的后勤问题，降低了物资转运效率，延迟了急需物品配送到灾民的速度。

一、自发捐赠对救灾各个环节的影响

所有的捐赠品都要经过运输、分类、储存、和分配几个环节，才能到达灾民手里。无组织的自发捐赠会造成急需物资与非急需物资混在一起，大大加重各个环节的工作量，降低了效率，以致影响到最后的物资分配。

（一）运输

运输物资不仅需要耗费大量的资金，更是对运输能力的考验。这既包括对常规的航空和铁路运力的负担，更是对从机场车站到受灾当地的运力的挑战。救灾的紧迫性使救灾人员和物资井喷式地涌向灾区，给当地的运力造成很大压力。而受灾地区的运输能力往往在灾害中严重受损。这包括，道路本身的毁坏，原有路牌和地标的损坏，交通管理设施（如红绿灯系统）和管理人员受损，路面危险品增多，加油站受损，灾区交通事故处理能力（如清障人员和清障车等）受损。众多因素合在一起造成灾区道路路面混乱，行驶缓慢，事故高发。各种运送物资的车辆堵在路上，原来几小时的路常常要开几十个小时。所以，非急需物资的运输实际上会严重干扰重要救灾物资和人员的转运。

（二）分类

自发捐献的东西往往种类多，但每种物品的数量小，并且大多混杂在一起，一般没有明显标记。这些东西如果不经过仔细的分类和登记，根本不可能发放到有需要的灾民手中。但是分类和登记需要大量人力和大量时间，哪怕仅仅是拆包裹就让工作人员应接不暇了。在救灾的紧急时刻，根本不可能实现仔细的分类和登记。结果是所有物品乱堆在一起，救灾中根本用不上，灾后大部分也会被丢弃。

（三）储存

灾区原有的储存能力通常也在灾害中遭到破坏（如大量仓库倒塌损坏），剩余的仓储能力很快就会被各种物资填满。当地有经验的仓储管理人员可能因伤亡而减员，志愿者又缺乏经验，所有人员疲于应付。因为不能对物资进行快速的分类，造成分配不畅，压迫库容。新来的物资就只能放在仓库外面，或随便堆在路边，任凭风吹日晒雨淋，进一步加剧了混乱。急需物资在混乱状况中得不到合理的保管和优先的分配，一方面造成大量物资的浪费，另一方面加剧了灾民的物资缺乏。

二． 自发捐献的衣物、食品和药品对救灾的影响

（一）衣服

很多人以为，灾民受了灾，除了身上的衣服别无它物，所以第一要紧的就是捐旧衣服给他们。网上可见到网友好心提示：如何把旧衣服洗干净，缝到一个小布包里，寄到灾区。也经常见小朋友把自己心爱的书包和玩具捐出来，让父母寄往灾区。但是捐献的衣物往往造成以下后果：

1．不被接受。大部分灾民在受灾之前有着正常的有尊严的生活，并不是衣衫褴褛的乞丐。虽然受灾了，很多人仍然会拒绝接受旧衣服。在有了一两件衣服之后，灾民们就不愿再接受更多的旧衣服了。特别是如果灾民被安置在临时的帐篷里，人员拥挤、气候炎热，人本来就不需要过多的旧衣服，也没有地方存放。

2．分类困难。一般人难以想象几十万件旧衣服堆在一起是什么情景，所以不进行分类是绝对不可能分配的。给旧衣服分类需要大量人力：拆小包，分类（男服，女服，儿童服装，内衣，鞋，被褥，围巾手套，其他用品等等），折叠，码放，包大包。捐献的衣服里经常有灾区根本用不到的东西（如捐给热带地区的冬衣，捐给泥泞山区的高跟鞋等），需要挑出来单独处理。经常是一双鞋左脚找不到右脚，最后两只鞋分别变成废物。

3．难以消毒。虽然很多人是把旧衣服洗干净了捐的，但也有不洁衣物混入其中，并且大量零散的衣物在长途运输途中也很可能被污染。为了防止旧衣服给灾区带来疫情，必须要对旧衣服进行清洗和消毒，这又要耗费大量人力和物力（如清洗消毒所需的水、电、和消毒剂）。即使其中有的是新衣服，但是因为没有人力去分类，所以也必须一起进行消毒处理。在没有条件进行清理和消毒的地方，要么所有衣物被丢弃浪费，要么无序流入灾民，造成疾病流行，危害灾民健康。我们已经看到来自地震灾区的照片显示，捐赠的衣服像垃圾一样堆在地上，灾民在其中挑拣。

4．无法处理。由于整理衣物的工作需要大量人力，通常要花费几个星期时间。在灾情紧急的情况下，人力需要投入到更紧急的工作中，根本无暇顾及衣物的处理。由于没有库存，大量的未被整理分类的衣服只能堆在室外的地上。如遇天热下雨，很快就会发霉，变成一堆散发着臭气的垃圾，孳生蚊蝇，继而演变成公共卫生问题。更糟的是，有些因灾而饥饿的牲畜会到里面去翻找吃的，有时吃下异物，造成牲畜生病或死亡，不仅加重了灾民的损失，动物的尸体也会加剧卫生状况的恶化。情况太糟时，灾区的工作人员就只好放下手中更要紧的事来处理这些衣服。此时，由于灾区常规的垃圾处理功能受到损害、，所以不得不采用就地焚烧等非常规方式，继而造成大量有毒浓烟，污染灾区环境。

（二）食品

自发捐赠的零散食品会有以下问题：

1. 有的食品容易变质（如面包，鸡蛋，熟肉，某些奶制品），而灾区由于设施受损，或电力供应缺乏，食品冷藏能力有限。

2. 有的食品不易运输（如鸡蛋，玻璃瓶装食品等），加大了运输难度。

3. 有的食品难以开启（如食品罐头，如果没有配备罐头刀就无法食用）。

4. 有的食品不符合灾区当地的习俗（如猪肉食品运往穆斯林地区），或当地人不习惯食用（如面粉运往以大米为主食的地区），或当地人不知道怎么加工。

5. 零散的食品，由于没有装在体积合适的包装箱内，卸货时需要大量人力，效率低下。

6. 除了即开即食的食品，准备正常的一顿饭不是随便抓到什么就能用什么的，所以需要花人力对捐献的食品进行分类。

7. 小包装食品在灾民集中安置点的大厨房里，需要花费大量人力逐一打开包装。

8. 变质的食品和灾民不习惯吃而丢弃的食品也会造成严重的公共卫生问题。

（三）药品

美国有一个统计，自发捐献到灾区的药品，平均15%能被立刻用上，15%在灾后会被用上，70%则完全被浪费。这里也有很多原因：

1. 很多药品需要特殊的保存条件（如冷藏，避光），而灾区不具备这些条件。

2. 有些药品需要其它配套的东西才能使用。比如粉状针剂需要有与之相配的药水才能用，如果只捐了药粉而没有捐药水，或者由于物资信息不畅，拿到药粉的人不知道配套的药水储存在何处，那么药粉也不能用。

3. 有的外国药品没有本地文字的说明书，根本就不知道是什么药。

4. 有的药品没有清楚的说明书，无法判断其纯度和成分，无法使用。

5. 有的药品必须在医生指导下服用，否则会对孕妇和儿童造成严重的后果。如果没有足够的医生，就不能使用。

6. 公众自发捐助的家庭常备药在自然灾害中几乎完全没用。

7. 有个别机构利用救灾之机把自己积压的过期和劣质药品送到灾区，既达到清库目的，又获取捐献之名。

（注：此处不包括各制药厂根据政府正式发布的药品需求集中捐献的药品。这类药品一般会集中分配给有配套条件的医院或专业医疗救援队，可以很大程度上避免以上问题。）

三．为什么公众会无序捐献？

（一）大型自然灾害是偶然事件，人的一生中只能遇到零星的几次，真正落到自己头上的灾难更是小概率事件。所以无论是公众个人还是社会团体对救灾过程中的真正需求和如何有效运作没有感性认识。于是，公众和社会群体只能从朴素的感情和直觉出发去猜灾区需要什么，并且潜意识中认为灾区的社会还是按照平时的规律运转：运输系统照常运作，政府工作人员人力充足，通讯网络功能完备等等。

（二）一般公众对大型人群的物资需求和分配没有数量的概念：比如几十万件旧衣服放在一起怎么分？几万个小包裹怎么拆？几百卡车的混杂食品要经过哪些必要的环节才能填入人的肚子？其处理过程的复杂性和对人力的要求都与平时少量物资的分配截然不同。

（三）因为公众捐助完全出于爱心，使得媒体、政府、和专业救灾人士往往不忍或不愿把一些事实真相公之于众，以避免伤害公众感情，挫伤公众的积极性。这使得公众不能通过媒体了解以往救灾捐献中的经验教训，而逐步采取更加理智和有效的做法。

但是，笔者认为，如果公众希望自己的行为对灾区有真正的作用，应该愿意理智地接受现实。我们应该了解，无组织的，没有经过需求调查的捐助会严重干扰急需物资的运输和分配，造成大量浪费，降低救灾的效率。所以，笔者在此呼吁公众进行理智捐赠，尽量减少“好心帮倒忙”。



注：本文参考了D. M. Neal《过多捐赠的后果：美国安德鲁飓风案例》一文，感谢夏寅、崔剑的翻译。在此特别感谢笔者的朋友，联合国灾害救援专家N. Black先生以自身经历传授的经验。



执笔：胡晓江（北京师范大学社会发展与公共政策研究所）。更多精彩文章及讨论，请光临枫下论坛 rolia.net